Por Diego Martino[1]
A partir de la creación de Naciones Unidas muchos países (entre ellos Uruguay) han acordado compromisos ambientales en cuyo monitoreo está prevista la participación de la sociedad civil, por lo cual es fundamental que la misma se organice para hacerlo. Este capítulo pretende exponer someramente las principales presiones ambientales que afectan a nivel global y en particular a Uruguay, e introducir al lector en la lógica de los convenios internacionales y su aplicación, particularmente en las potencialidades que tienen las OSC de influir en la firma, implementación y seguimiento de esos acuerdos.LA SITUACIÓN AMBIENTAL GLOBAL Y EL BIENESTAR HUMANO
Los principales factores de presión sobre los recursos naturales del planeta continúan en ascenso. La población sigue creciendo en términos absolutos, el comercio internacional y el consumo también y con ello continúan aumentando las emisiones de gases de efecto invernadero, pese a que se ha logrado una mayor eficiencia en la producción (Figura 1-1)
Figura 1-1. Estadísticas quinquenales sobre Crecimiento de la población mundial, PBI, comercio y emisiones de CO2 en el período 1990-2008. Fuente: Peters y colaboradores, 2011.
Con estos indicadores no es sorprendente que el Índice de “Planeta Vivo” (WWF, 2012), elaborado para medir las variaciones poblacionales de determinadas especies de fauna, siga cayendo en forma sostenida (Figura 1-2)[2]. De acuerdo con el último informe de estado del ambiente a nivel global (GEO 5, 2012[3]), “los cambios que actualmente se observan en el sistema Tierra no tienen precedentes en la historia de la humanidad. Los esfuerzos por reducir su velocidad o magnitud han dado resultados moderados pero no han conseguido revertir los cambios ambientales adversos.”
Figura 1-2. Índice Planeta Vivo mundial, 1970-2007 . Fuente: WWF, 2012
“A medida que se han ido acelerando las presiones nos hemos acercado a varios umbrales críticos mundiales, regionales y locales, o los hemos superado. Una vez que se hayan cruzado esos umbrales es probable que haya cambios bruscos y posiblemente irreversibles en las funciones que sustentan la vida del planeta, que traerán importantes consecuencias negativas para el bienestar humano.” (GEO 5, 2012).
ESTADO DEL AMBIENTE EN URUGUAY
En los últimos años la temática ambiental ha ido ganando notoriedad en el país. Esta notoriedad ha surgido como consecuencia de conflictos relacionados con lo ambiental. A raíz del incremento de las presiones ambientales y del deterioro del estado del ambiente, se han realizado esfuerzos por fortalecer los recursos humanos de la autoridad ambiental. Pese a ello, la institucionalidad ambiental en el país continúa siendo débil y aislada y con bajo peso político. El tema ambiental sigue sin ser prioritario en ministerios clave, pese a que el discurso apunta en otra dirección.
Se habla de desarrollo sostenible desde el MGAP[4] y de “Uruguay Natural” desde el MINTURD[5], pero fuera de lo discursivo la presión sobre los recursos naturales continua en aumento. En los hechos se mantiene una visión de antagonismo entre ambiente y desarrollo (PNUD, 2011).
Incluso en las últimas elecciones nacionales, los partidos políticos no tenían interiorizado este tema en sus campañas, ni en sus planes y discursos. Este panorama hace que sea muy importante fortalecer a las OSC en los temas ambientales, de manera que puedan contar con herramientas para identificar problemas, posicionarse y presionar a los sectores gubernamentales y productivos sobre temas ambientales de relevancia local y nacional. Las OSC son clave para lograr una consideración temprana de variables ambientales y presionar por una fiscalización estatal efectiva y por las soluciones a las problemáticas concretas.
Muchos políticos y economistas ven con recelo las preocupaciones ambientales por considerarlas trabas al desarrollo, sin embargo, jerarquizar esta temática y lograr un enforcement de la normativa ambiental no disminuirá la inversión ni llevará a una disminución del crecimiento. Por el contrario, llevará a un crecimiento más inclusivo y duradero mediante un manejo más efectivo de los recursos naturales del país.
PRINCIPALES PRESIONES AMBIENTALES EN URUGUAY
Los principales factores de presión sobre el ambiente en este país no han variado demasiado a lo largo del tiempo, pero sí se ha acelerado la tasa de crecimiento de dichos factores e intensificado el impacto. En el interior rural, la modificación del hábitat por la expansión de los cultivos agrícolas, la forestación y la intensificación agropecuaria son los principales factores de presión y han sufrido una aceleración exponencial en la última década. En la zona marino costera, a estos factores deben sumárseles la expansión urbana (tanto en ausencia como en cumplimiento del ordenamiento territorial), las obras de infraestructura y la sobre-explotación pesquera.
En zonas urbanas, las presiones radican en un precario manejo de residuos líquidos y sólidos y en zonas con desarrollo industrial se ha destacado el mal manejo de residuos peligrosos, y la persistencia de industrias con tecnología inadecuada (GEO Uruguay, 2008).
IMPORTANCIA DE LOS CONVENIOS AMBIENTALES INTERNACIONALES
Los Acuerdos Multilaterales Ambientales (MEAs por su sigla en inglés) son acuerdos relacionados con temas ambientales, legalmente vinculantes entre estados. Existen diferentes categorías, entre ellas convención, convenio, protocolo, tratado, etc.
Estos instrumentos se han multiplicado en las últimas décadas pasando de tres convenios internacionales en la década del 70´ a 13 convenios para el año 2000. Este incremento sucedió particularmente después de la Conferencia de Estocolmo. Las razones para que se hayan firmado cientos de MEAs son variadas, pero sin duda la existencia de información confiable sobre la gravedad de los problemas ambientales es uno de los principales motivos. Muchos de estos problemas ambientales son de carácter global y requieren de soluciones y seguimiento a escala mundial.
Los primeros acuerdos estaban relacionados con la preservación o el uso de determinados recursos naturales. Algunos ejemplos son la convención de Ramsar, relacionada con humedales de importancia internacional, o acuerdos relacionados con la vida silvestre. Luego de la conferencia de Río en 1992 surgieron nuevos acuerdos, que aun siendo orientados a determinados temas tenían un carácter más holístico como la convención marco sobre cambio climático (UNFCCC), la convención sobre biodiversidad (CBD) o la convención para el combate a la desertificación (UNCCD), conocidas estas tres como las convenciones de Río.
La proliferación de acuerdos no se ha reflejado en la aplicación de las normas acordadas internacionalmente. Si bien es importante que los estados se comprometan al firmar y ratificar acuerdos, esto de por sí no genera cambios en las prácticas y en la situación ambiental. Es necesario incrementar los esfuerzos de aplicación de las normas y compromisos negociados a nivel internacional.
LOS CONVENIOS INTERNACIONALES Y URUGUAY
A continuación se describen los Convenios ambientales ratificados por Uruguay bajo la órbita del MVOTMA[6] (Tabla elaborada por Silvia Fernández, MVOTMA)
CONVENIOS INTERNACIONALES Y EL TRABAJO DE LA SOCIEDAD CIVIL
La sociedad civil tiene un importante rol a cumplir tanto a nivel internacional como nacional en relación con los MEAs. Aquí nos focalizamos en las instancias a nivel nacional, que es además donde se vuelven operativos la mayoría de los convenios. El rol que la sociedad civil pueda tomar varia muchísimo según el tema, las circunstancias nacionales y el perfil de las organizaciones de que se trate. Algunos ejemplos de posibles acciones de las OSC son:
• Desarrollar campañas nacionales para que se adopte un acuerdo.• Ser fuente de investigaciones o información en relación a un acuerdo.
• Capacitar a tomadores de decisión o interesados en aspectos relacionados con la implementación o puesta en práctica de un acuerdo.
• Participar en las consultas relacionadas con los planes de implementación o estrategias para un acuerdo
Este último aspecto es particularmente importante, ya que cuando se generan los planes o estrategias de implementación de los convenios puede ser un buen momento para poner sobre el tapete temas particulares e involucrar a todos los sectores interesados en el tema. Son también oportunidades para fijar las líneas de trabajo a nivel nacional y es importante tomar en cuenta las particularidades y circunstancias de cada país, sus políticas, normas e implicancias. Finalmente, se trata de excelentes oportunidades para generar consciencia y establecer las bases para la colaboración entre diferentes sectores y agrupaciones.
POTENCIALES ROLES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DE REPORTE, MONITOREO Y VERIFICACIÓN
La sociedad civil puede tener un rol activo en la elaboración de estos reportes y algunos MEA incluyen mecanismos para la participación de integrantes de las OSC en los procesos de reporte. Si bien en muchos países la información oficial es la única utilizada para los reportes nacionales, en otros casos la sociedad civil puede proveer parte de la información desde el sector privado, académico, etc.
Además, cuando algunos grupos de la sociedad civil no están de acuerdo con aspectos de los reportes oficiales, pueden presentar reportes alternativos de manera formal o semi-formal. Dichos reportes pueden incluir datos diferentes o divergentes de los presentados en los informes oficiales.
EN SÍNTESIS
A nivel global los cambios en el sistema Tierra no tienen precedentes en la historia de la humanidad y los esfuerzos por reducir su velocidad o magnitud han dado resultados moderados pero no han conseguido revertir los cambios ambientales adversos. En Uruguay, a pesar de que la temática ambiental ha ido ganando notoriedad en el país en los últimos años, ésta ha surgido como consecuencia de conflictos relacionados con lo ambiental. Pese a ello, la institucionalidad ambiental en el país continúa siendo débil y aislada y con bajo peso político. Los principales factores de presión sobre el ambiente en Uruguay no han variado demasiado a lo largo del tiempo, pero sí se ha acelerado la tasa de crecimiento de dichos factores e intensificado el impacto.
Asimismo la proliferación de acuerdos internacionales no se ha reflejado en la aplicación de las normas acordadas que estos dictan. Si bien es importante que los estados se comprometan al firmar y ratificar acuerdos, esto de por sí no genera cambios en las prácticas y en la situación ambiental. Es necesario incrementar los esfuerzos de aplicación de las normas y compromisos negociados a nivel internacional.
En este contexto, se hace que sea muy importante fortalecer a las OSC en los temas ambientales, de manera que puedan contar con herramientas para identificar problemas, posicionarse y presionar a los sectores gubernamentales y productivos sobre temas ambientales de relevancia local y nacional. Así como llevar adelante un rol de control en el cumplimiento tanto a nivel internacional como nacional de los acuerdos internacionales. Si bien en muchos países la información oficial es la única utilizada para los reportes nacionales, en otros casos la sociedad civil puede proveer parte de la información desde el sector privado, académico, y la propia información que estas generan y analizan.
NOTAS
[1] Director de la consultora Asesoramiento Ambiental Estratégico. Coordinador Nacional del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en Uruguay entre los años 2008 y 2012.
[2]El Índice Planeta Vivo se calcula usando datos de series temporales de más de 7.000 poblaciones de más de 2.300 especies de mamíferos, aves, reptiles, anfibios y peces de todo el mundo. Los cambios en la población de cada especie se agregan y se muestran como un índice relativo a 1970, al que se le da un valor de 1.
[3]GEO 5 – Global Environmental Outlook 5 http://www.unep.org/geo/geo5.asp
[4] Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca
[5]Ministerio de Turismo y Deporte
[6] Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
BIBLIOGRAFÍA
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (s/f). Course on Compliance with and Enforcement of Multilateral Environmental Agreements: Lecturer´s Manual. http://www.unep.org/delc/Portals/119/CourseonCompliancewithandEnforcement/CourseonCompliancewithandEnforcement.pdf
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (s/f). Manual on Compliance with and Enforcement of Multilateral Environmental Agreements. http://www.acpmeas.info/publications/Manual_on_Compliance_with_and_Enforcement_of_MEAs.pdf
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, s/f. Negotiating and Implementing MEAs: A Manual for NGOs. http://www.unep.org/civil-society/Portals/24105/documents/publications/Implementation,%20Monitoring%20and%20Compliance%20of%20MEAs.pdf
PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2010). Auditing the Implementation of Multilateral Environmental Agreements: A Primer for Auditors. http://www.unep.org/delc/Portals/119/audingmeas.pdf
GEO 5 (2013). http://www.unep.org/geo/geo5.asp
GEO Uruguay (2008). http://www.ambiental.net/noticias/reportes/GeoUruguay2008.pdf
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